所谓的Schedule F是怎么回事？

文章长度：约4千字。阅读时长：约10分钟。

摘要：“Schedule F”是川普新政府整顿联邦官僚体系的关键工具，旨在改变从事政策制定与倡导的中高层公务员的雇佣性质，使其失去工会保护，而由机构负责人直接掌控。目前“Schedule F”政策已经遭到多个联邦雇员工会的起诉，其效果尚未可知。

关键词：川普政府，官僚体制。

如果你关注美国新闻，尤其是川普新政府的动向，或许已经听过“Schedule F”这个词。作为川普新政的核心议题之一，整顿庞大的联邦官僚体系成了当务之急，而“Schedule F”正是实现这一目标的关键工具。

“Schedule F”源于2020年10月川普签署的第13957号行政命令（Executive Order on Creating Schedule F In the Excepted Service）。然而，当时正值川普第一任期末尾，政策尚未落地，他就卸任了。2021年1月拜登上台后，迅速撤销了这项行政命令。直到今年1月川普重新当选，他上台后立刻恢复了“Schedule F”，显示出其对这项改革的坚定决心。

1月29日，2024年NAEP测试（National Assessment of Educational Progress）的结果公布。2月5日，AEI的教育主播以此为题，邀请两位专家进行深度讨论。节目名为《The Report Card with Nat Malkus: The NAEP 2024 Rundown (with Marty West and Mark Schneider)》，可通过以下链接收听：

其中一位受访者Mark Schneider曾任美国国家教育统计中心（National Center for Education Statistics）主管，后又担任美国教育科学研究所（Institute for Education Sciences）负责人。采访接近尾声时，主持人抛出了一个与NAEP结果无关的话题：问他对于解雇职业公务员的看法。Mark Schneider的回答令我惊讶：

“希望Schedule F能重新实施。目前，许多身处较高职位、实际参与政策实施的人却无需承担责任。我认为，行政办公室的官员都应该被纳入Schedule F，因为政策的实施直接影响其成败，对吧？

事实证明，行政高管比任何人都更能推动政策的实施。但其中一些人是这个庞大体系、这部官僚机器的一部分，他们随心所欲地行事，既不负责任，也不回应需求。所以，我支持Schedule F，并且认为行政高管也应该纳入其中。

部分原因在于，如果我们想要实现政策目标，关键在于实施。为此，我们必须能够让最高级别的职业公务员承担责任。”

他在回答中也提到了“Schedule F”，这不禁让人好奇：Schedule F究竟是什么？为什么它对改革官僚体系如此重要？

要理解“Schedule F”的含义，需先从美国联邦政府的雇佣体系入手。这一体系涵盖约210万文职人员，分为两大类别：“竞争性服务”（competitive service）和“例外服务”（excepted service）。前者是联邦雇员的主流轨道，通过公开选拔，雇员享有制度性保障，例如解雇需遵循严格的正当程序并提供充分理由；后者则为特定岗位设计，雇用与解雇规则更为灵活，适用于常规机制之外的需求。

“例外服务”之下，已有从“Schedule A”至“Schedule E”多个既定分类的雇佣程序。这里的“Schedule”并非通常意义上的“计划”或“时间表”，而是联邦雇佣体系中对特定职位类别的一种技术性称谓，意指为不同雇员群体制定的管理“清单”或“安排”，反映其聘用与解雇的特殊规则。这一命名传统由来已久，每新增一类即按字母顺序递进。“Schedule A”适用于需要特殊照顾的职位，如残障人士或退伍军人；“Schedule B”覆盖需特定背景的临时性岗位，例如项目制雇员；“Schedule C”专为政治任命官员保留，如总统或高官的助理与顾问；“Schedule D”针对实习生等特殊项目；“Schedule E”则适用于行政法官等少数角色。这些分类构成了一套系统的管理框架，分别规范不同雇员群体的聘用与管理程序。

“Schedule F”是川普政府于2020年10月通过第13957号行政命令（Executive Order on Creating Schedule F In the Excepted Service）新增的分类，正式成为“例外服务”的第六个子类别，其命名延续了A至E的序列。这一分类并非针对全体公务员，而是精准锁定一类特定群体：从事“机密性、政策决定性、政策制定或政策倡导”职能的职业公务员。这些雇员通常位于中高层，既非基层执行者，亦非政治任命的最高官员，却在政策制定与实施中扮演关键角色。

该行政令要求各联邦机构向人事管理办公室（Office of Personnel Management, OPM）提交一份职位清单，列明符合上述职能标准的岗位。经OPM审核通过后，这些职位的雇员将从“竞争性服务”转入“Schedule F”，身份变为“自由雇佣”（at-will employment，即雇佣关系可由机构负责人随时终止）。这意味着，他们将失去传统公务员的保护机制——包括工会支持、基于功绩的职位稳定性以及复杂的解雇程序——转而由机构负责人直接掌控，最终受总统行政指令的约束。例如，一名在国务院实施外交政策的GS-14级官员，或一名在卫生与公众服务部推动疫苗标准的专家，可能因其职责涉及“政策倡导”（policy-advocating）而被纳入这一类别。

据估算，数千至数十万名中高级联邦雇员可能被重新分类。川普政府推出“Schedule F”的意图清晰：通过调整雇佣分类，增强行政部门对政策执行的掌控力，削弱职业官僚体系的独立性。

那么，为什么川普如此执着于“Schedule F”呢？这得从联邦官僚体系的现状谈起。美国联邦政府雇佣了约210万文职人员，其中相当大的比例——据估算超过90%——在政治倾向上倾向民主党。例如政治捐款记录显示，联邦雇员的资金支持绝大多数流向民主党候选人。在2024年的大选中，联邦政府所在地华盛顿特区90%的选民投票给民主党候选人哈里斯。更令人关注的是，在川普第一任期（2017-2021）内，职业官僚体系的阻力暴露无遗。2018年9月，一位自称“联邦政府高级官员”的匿名作者在《纽约时报》发表文章，声称他和他的同僚们在协力全面阻挠川普的政策实施。这一事件震动政坛，被川普团队和其选民视为“深层政府”（deep state）存在的铁证。此外，许多职业官僚被指在边境安全、能源独立和移民改革等关键议题上故意拖延或消极抵制。这些事例令川普及其支持者坚信，官僚体系已不再是单纯执行民选总统意志的工具，而是演变为一个自成体系的政治实体，甚至反过来制约民选领导的权威。

一个突出的案例是川普第一任期内边境墙建设的艰难推进。2017年1月，川普上任不久即签署第13767号行政命令（Executive Order 13767），指示国土安全部启动美墨边境墙项目，以兑现其竞选承诺，加强边境安全并遏制非法移民。然而，这一计划迅速遭遇官僚体系的掣肘。国土安全部内部的职业官员以预算不足和环境评估复杂为由，迟迟不完成规划与资金划拨；联邦土地管理局则以土地使用权纠纷为托词，拖延施工许可的审批。据报道，部分官员甚至在国会听证会前向民主党议员泄露信息，协助反对派放大项目障碍。结果，至2020年底，边境墙仅建成约450英里，远低于承诺的1000英里，部分资金还被国会重新分配。

川普第一任期内撤销伊朗核协议后的制裁执行，是官僚体系阻挠其政策的又一显著案例。2018年5月，川普宣布退出伊朗核协议（JCPOA），并指示国务院与财政部恢复对伊朗的全面制裁，旨在通过经济压力遏制其核计划和地区活动，这一决策与其竞选承诺及强硬外交基调一脉相承。然而，执行过程中却遭遇官僚体系的阻挠。国务院内部的职业外交官以“国际盟友反对”和“制裁效果存疑”为由，拖延具体政策的制定与实施；财政部官员则在制裁名单筛选上动作迟缓，导致部分关键伊朗实体迟迟未能列入清单。据报道，一些官员甚至私下向媒体泄露对川普政策的质疑，削弱了美国对外施压的统一信号。结果，制裁虽逐步生效，但力度与速度远未达到预期，伊朗经济未迅速陷入崩溃，川普“极限施压”战略的效果大打折扣。

再一个案例则涉及能源独立政策中的Keystone XL输油管道项目。2017年1月，川普签署总统备忘录，批准这一连接加拿大油砂至美国炼油厂的管道建设，旨在减少对中东能源的依赖并推动国内能源经济。这本是其能源战略的核心支柱，却在官僚体系中屡屡受挫。国务院和环保署的职业官员以环境影响评估需重新审查为理由，拖延关键许可的发放；内政部则以土地权属争议为借口，阻碍项目路段审批进程。与此同时，反对派团体在内部信息支持下发起诉讼，进一步延长了时间表。结果，Keystone XL在川普任期内未能完工，2021年拜登上台后直接撤销其许可。

这样的案例可以说数不胜数，这也就是川普新任期一开始首先要对官僚体系狠下重手的原因。有人会说这些描述是基于“深层政府”（deep state）的阴谋论。然而，纽约时报的匿名文章恰恰证明了联邦官员们故意阻挠这一事实的存在。正如前美国教育科学研究所负责人Mark Schneider在采访中所言：“许多身居高位、实际参与政策制定的人却无需承担责任……，行政高管比任何人都更能推动政策的实施。但其中一些人是这个庞大体系、这部官僚机器的一部分，他们随心所欲地行事，既不负责任，也不回应需求。”

在民主制度下，官僚体系本应是民选官员的延伸，负责落实选民通过选举表达的意愿，而不是独立行事。然而，现实却是，许多联邦雇员凭借现有保护机制，形成了难以撼动的“铁饭碗”。对川普政府来说，“Schedule F”正是打破这一僵局的利器。它针对的是那些身居要职、参与政策制定和倡导的中高层公务员。这些人往往是政策落地的关键推手，但如果他们与总统的议程不一致，就可能成为总统议程实施的阻力。“Schedule F”就是要让他们承担责任，确保政府能迅速响应总统的指令。

诚然，“Schedule F”这一改革的推行并非毫无争议。反对者——包括工会和民主党——坚称，此举将使公务员体系过度政治化，甚至沦为总统的私人工具。他们担忧，一旦雇员失去既有保护，可能因政治立场相左而遭到清算，导致专业人才流失，进而损害政府服务的质量。然而，事实是所谓的“中立”的官僚体系早已名不副实，它早已成为民主党的忠实后盾。民主党总统执政时他们就积极推行其政策，而共和党总统执政时他们就百般阻挠其政策的执行。在这样的情况下，民主党及其主流媒体盟友自然要全力维护这一局面，反对改革，以巩固既有利益格局。记得当年纽约时报发表匿名文章表示联邦官员要阻挠川普政府议程时民主党和主流媒体的反应吗？我可不记得谁出来说别这样，你们就该服从总统的指挥。所以，改革的支持者有理由认为，当前的政治化倾向已严重失衡，“Schedule F”不过是试图矫正这一现状的必要手段。毕竟，若官僚体系几乎一边倒地倾向一方，另一方的民选总统如何能够有效行使职权？

需要提及的是，“Schedule F”的重启已迅速引发法律争议。多家联邦雇员工会已对川普政府提起诉讼，试图阻止其施行。例如，国家财政雇员工会（NTEU）于1月20日川普就职当晚在哥伦比亚特区联邦法院提起诉讼，指控该行政命令违反国会意图，剥夺雇员正当程序权利（due process rights），并无视拜登时期为保护公务员制定的行政程序法（Administrative Procedure Act）规则。随后，美国政府雇员工会（AFGE）与州郡市雇员工会（AFSCME）于1月29日联合起诉，称此举是对公务员体系的非法政治化。这些诉讼认为，“Schedule F”不仅威胁数十万雇员的职业保障，还可能削弱政府运作的独立性。目前，法院尚未作出裁决，但这些诉讼为“Schedule F”的推进蒙上了一层不确定性。

总的来说，“Schedule F”是川普新政府的一个大胆尝试，试图通过削减官僚体系的独立性，来强化行政部门的执行力。它既是一场效率革命，也是一场权力博弈。至于它最终会如何落地，影响多大，还得看川普第二任期的具体实施，以及反对者和法院的反应。但有一点是肯定的：现有的官僚体制不但臃肿，还站在民意的对立面，大刀阔斧的改革势在必行。