美国学券制改革运动（3）

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摘要：学券制是一种教育资助模式，政府将部分教育经费发放给家长，由其自主选择学校或教育方式。从2022年开始，至2025年5月，全美共有16个州建立了通用学券制。同时，通用学券制也受到了新的法律挑战。

关键词：学券制，公立教育。

本文初稿撰写于2023年，彼时正值美国学校选择改革运动蓬勃发展，学券制立法在共和党主导的州迅速推进。本文旨在简明介绍学券制的概念、运作机制及政治背景。2025年4月，德克萨斯州通过学券制改革法案，促使我更新并重新发布此文。由于原文篇幅较长，我将其拆分为五篇，逐篇发布。本文为该系列第三篇。

在美国的联邦体制下，教育事务主要由各州负责，因此学券制的推行必须通过州一级的立法程序。这通常意味着相关法案需要在州议会的参众两院获得通过，并经州长签署才能成为法律。是否能够成功推动学券制，关键在于共和党是否在该州同时掌握参议院、众议院和州长职位，这种政治格局通常被称为“三连胜”（trifecta）。一旦取得三连胜，共和党便有机会推动学券立法。然而，学券制度的确立并不意味着永久性的保障；如果日后民主党在该州实现三连胜，也可能通过立法手段废除或削弱学券项目。相对而言，只要共和党保住州议会两院或州长中的任意一个，就足以阻止民主党完全推翻现有制度。换言之，所有已建立学券制的州，都曾在某个时期实现过共和党三连胜；而这种政治优势一旦带来制度建立，随着时间推移，该制度的根基也会愈加稳固。因此，共和党应抓住历史机遇，尽可能在掌权州份推动学券制，为未来的教育自由奠定制度基础。

根据 Ballotpedia 网站的数据，2011年以来共和党绝对控制的州维持在20个以上。2021年至今共和党同时控制两院及州长席位的州的个数维持在22个至23个之间。

自弗老80年代提倡学券制已有 40 多年，学券制在美国的推广进展缓慢。根据 EdChoice 的统计，2023学年约有 69 万美国中小学生使用学券，这只占了5千5百万中小学生总数的1.25%。从财政上来看，学券上的支出只占了美国中小学教育支出的 0.506%。

表面上来看，美国现在有32个州和地区采用学券制，那为什么普及率如此之低呢？这是因为现有的学券制都是专为少数学生——主要是残疾学生和学区质量极差的学生——而设，不是面向所有学生的通用学券制(universal school voucher)。

前文提到，最高法院2020年6月关于埃斯皮诺萨诉蒙大拿州税务局案的里程碑的判决，明确地指出了蒙大拿州完全禁止公共资金用于教会学校或其它教会组织的规定违背了宪法第一修正案所确立的宗教自由原则。这一裁决为学券制在全美的推广扫除了法律障碍。果然，突破很快在2021年出现。

2021年2月10日，全美第一个通用学券制项目在西佛吉尼亚州“希望奖学金法”(HB2013, Hope Scholarship Act)中提上议程，并迅速在两院通过后，于3月29日获得州长签署，正式确立“希望奖学金项目”(Hope Scholarship Program)。该项目允许西佛吉尼亚州几乎所有学生使用公共资金选择学校。可惜西佛吉尼亚州没有成为全美第一个确立通用学券制的州。很快，反对者以该项目违背州宪法为由提起诉讼，导致项目被暂停。2022年10月6日，西佛吉尼亚州最高法院判定该项目合宪，该项目得以实施，但此时西佛吉尼亚只得成为全美第二个确立通用学券制的州。

率先拔得头筹的是亚利桑那州。亚利桑那州早在2011年就建立了学券制项目“自主奖学金账号项目”(Empowerment Scholarship Account Program)。2022年6月15日，众院法案 HB2853 将该项目扩展为通用学券制，并很快在两院通过后于7月7日获得州长签署而正式确立。反对者试图通过收集签名来阻止该法案实施，但因未能于限定时间内收集足够的签名而失败。至此亚利桑那州成为全美第一个确立通用学券制的州。2023年亚利桑那州新任的民主党州长想要通过新的立法来撤销通用学券制，鉴于共和党控制了参众两院，她的努力被挫败。

2022年6月，最高法院在卡森诉马金案中再次强化了对学券制下宗教自由的保护。缅因州在州政府提供的学券资助中排斥教会学校的规定被判违宪。这一裁决与2020年的埃斯皮诺萨案相呼应，进一步明确了政府在教育资金分配中必须保持宗教中立，既不能强迫宗教，也不能排斥宗教。

2023年通用学券制的推广进入快车道，八个州先后建立了通用学券制。

2023年1月24日，“学生优先法”(HF68, Student First Act)在爱荷华州获得两院通过及州长签署，使得爱荷华州成为第三个建立通用学券制的州。

2023年1月28日，“犹他通用奖学金法”( HB215, Utah Fits All Scholarship Act)在犹他州获得两院通过及州长签署，使得犹他州成为第四个建立通用学券制的州。

2023年3月8日，阿肯色教育法案Arkansas LEARNS Act (SB294) 在阿肯色州获得两院通过及州长签署，在一系列教育改革措施中包含了通用学券制相关的条例，使得阿肯色州成为第五个建立通用学券制的州。

2023年3月27日，通用学券制相关法案(HB1) 在佛罗里达州获得两院通过及州长签署，使得佛罗里达州成为第六个建立通用学券制的州。

2023年5月4日，拨款法案(HB1001)在印第安纳州正式通过，其中包含将印第安纳州已有的教育选择奖学金项目扩展为通用学券制的规定，使得印第安纳州成为第七个建立通用学券制的州。

2023年5月25日，“家长选择税收抵免法” (HB1934, Parental Choice Tax Credit Act) 在俄克拉荷马州获得两院通过及州长签署，使得俄克拉荷马州成为第八个建立通用学券制的州。

2023年7月4日，拨款法案(HB33)在俄亥俄州正式通过，其中包含将俄亥俄州已有的教育选择奖学金项目扩展为通用学券制的规定，使得俄亥俄州成为第九个建立通用学券制的州。

2023年10月3日，拨款法案(HB259)在北卡莱罗纳州正式通过，其中包含将北卡莱罗纳州已有的机会选择奖学金项目扩展为通用学券制的规定，使得北卡莱罗纳州成为第十个建立通用学券制的州。

2024年，通用学券制的势头继续保持，多州进一步巩固或扩展已有项目，同时新州加入行列。

2024年3月7日，阿拉巴马州教育选择法案(HB129, CHOOSE Act) 获得两院通过及州长签署，使得阿拉巴马州成为第十一个建立通用学券制的州。

2024年6月19日，路易斯安那州教育选择法案(SB313, LA GATOR) 获得两院通过及州长签署，使得路易斯安那州成为第十二个建立通用学券制的州。

2025年2月12日，“教育自由奖学金法” (HB6004, Education Freedom Scholarship Act) 在田纳西州获得两院通过及州长签署，使得田纳西州成为第十三个建立通用学券制的州。

2025年2月27日，“家长选择税收抵免法” (HB93, Idaho Parental Choice Tax Credit) 在爱达荷州获得两院通过及州长签署，使得爱达荷州成为第十四个建立通用学券制的州。

2025年3月4日，怀俄明州教育选择法案(HB199, Steamboat Legacy Scholarship Act) 获得两院通过及州长签署，使得怀俄明州成为第十五个建立通用学券制的州。

2025年5月3日，德克萨斯州教育选择法案(SB2) 获得两院通过及州长签署，使得德克萨斯州成为第十六个建立通用学券制的州。德州通过通用学券制法案的过程历经多年激烈争论与政治波折。早在2010年代，德州就开始讨论学券制和教育储蓄账户（ESA），但因民主党、部分乡村共和党议员及公立学校团体的反对，法案多次受挫。2023年，通用学券制在多个共和党州获得胜利，德州州长格雷格·阿博特（Greg Abbott）同样把推动学券制作为立法优先事项，却在州众议院因21名共和党人与民主党联合反对而失败。2024年，阿博特通过积极支持赞同学券制的议员参选人赢得初选，改变了立法格局。2025年第一特别立法会议期间，SB 2以$10,500每年每学生（在家上学的学生为$2,000）的ESA及$1亿拨款获得通过，部分得益于对公立学校额外拨款的妥协。此法案允许所有中小学学生的家庭将公共资金用于私立学校学费、家庭教育等，自2026-27学年起生效。德州拥有全美第二大的公立学校系统，至2026-27学年德州的通用学券制生效时，全美一半的公立学校中小学生将在通用学券制的覆盖之下。

即便学券制法案在州参众两院获得通过并由州长签署，其顺利实施也并非板上钉钉。尽管联邦最高法院的多项裁决已驳斥了以政教分离为由阻止学券制的论点，但反对者们仍在另辟蹊径，利用一种曲解的法理来制造障碍。

在2006年布什诉赫姆斯案(Bush v. Holmes)的判决中，佛罗里达州最高法院避开了常见的宗教问题，别出蹊径地以学券制违背“统一性” 的要求为由，裁定佛州的学券项目违宪。佛罗里达州的宪法规定：“Adequate provision shall be made by law for a uniform, efficient, safe, secure, and high quality system of free public schools that allows students to obtain a high quality education”。判决的关键便在于对“uniform”一词的解读。从字面上看，该条款要求州政府建立一个统一的免费公立学校系统。

在布什诉赫姆斯案中，佛罗里达州最高法院对“uniform”的解读成为判决学券制违宪的核心依据。法院多数意见认为，“uniform”不仅指公立学校系统在基本结构上的统一，更涵盖了公共教育资金的统一分配和使用，以确保所有学生在统一的体系内获得充分的教育资源。法院认为，通过学券将公共资金转移至私立学校，会削弱公立学校系统的财政基础，进而损害其统一性和提供高质量教育的能力，尤其是在那些因生源流失而面临困境的“失败”学校。

然而，宪法条文的本意仅在于要求州政府构建一个在入学条件、基本标准和监管等方面保持一致的公立学校系统，而并非禁止为学生提供在公立体系之外接受教育的选择。学券制旨在为学生提供更广泛的教育机会，尤其当公立学校无法满足其特定需求时，这与维护一个统一的公立学校系统本身并不冲突。宪法条文也并未明确禁止在公立学校无法充分满足民众需求的情况下，利用公共资金为家长提供多样化的教育选择。相反，学券制可能通过引入竞争机制，最终促进包括公立学校在内的整体教育质量的提升。将宪法中要求建立公立学校系统的条款解读为一种排他性规定，并以此来禁止通过其他方式提供和改进教育服务，实属牵强附会。

然而，这种通过曲解州宪法来否定学券制的策略已被反对者所采纳。学券制对公立学校系统的既得利益群体，特别是教师工会，构成了显著威胁。他们的策略是，在全州众多的法官中寻找一位愿意采纳这种理论的法官（Judge Shopping），以便对学券制颁布禁令。2025年4月18日，犹他州的一名地区法官便以类似的理由宣布犹他州的通用学券制项目违宪，声称州宪法中关于州政府建立公立学校系统的条款是一条“顶线”(ceiling)，而非“底线”(floor)。这无疑是对宪法条文的荒谬解读。尽管该判决很可能最终被州最高法院推翻，但其在学年尾期做出，无疑为即将到来的新学年的学券制的运作带来了巨大的不确定性。

先阻挠学券制的实施，无论最终能否胜诉，这似乎已成为反对势力的策略。类似的法律诉讼也在俄亥俄州出现。可以预见，随着学券制的普及，此类案件将会增多。与宗教自由相关的诉讼不同，这些案件的判决主要取决于对州宪法的解读，与联邦宪法无关。这意味着，即使在共和党同时掌控州众议院、州参议院和州长的情况下通过的学券制法案，能否有效落地取决于州教育部长能否胜任相关政策的实施，而最终能否维持则取决于共和党是否在州最高法院占据多数席位。

学券制为何能在近年兴起，左派又为何极力反对？敬请期待本系列的第四篇。